Souveränität von Staaten – ein Konzept im Wandel

Am Montag, 26. April 2010 fand in Zusammenarbeit mit Avenir Suisse im KKL Luzern das 18. Internationale Europa Forum statt. Es gliedert sich in zwei Teile, wobei der umfangreichere und interessantere Teil mit einem Eintrittspreis von 180.- SFr den zahlenden Gästen, der zweite, kleinere Teil gratis der Öffentlichkeit zugänglich war. Auf Anfrage wurde ich als Medienvertreter eingeladen, so dass ich gratis beide Teile besuchen konnte. Dies verdankte ich der Kommunikationswerkstatt, welche für die Public Relation des Internationalen Europa Forums Luzern verantwortlich ist und die Wichtigkeit des Internet-Journalismus langfristig als zunehmend beurteilt. Dadurch heben sie sich erfreulicherweise von anderen Agenturen in der Schweiz oder gar von staatlichen Stellen ab – danke!

Der Hauptfokus des 18. Internationalen Europa Forums lag im Bereich der staatlichen Souveränität und deren Wandel in einer zunehmend globalisierten und interdependenten Welt. Gemäss Edgar Grande, Ordinarius für Vergleichende Politikwissenschaft am Geschwister-Scholl-Institut für Politische Wissenschaft an der Ludwig-Maximilians-Universität erfuhr das klassische Souveränitätskonzept von Jean Bodin und Thomas Hobbes bereits vor der Globalisierung drei einschneidende Veränderungen. Bodins Souveränitätskonzept entstand in der Zeit der monarchistischen Staatsherrschaft. Bodin argumentierte in seiner Schrift “Sechs Bücher über den Staat“, dass die absolute Herrschaft innerhalb eines Staates nur dem Königs zukomme und prinzipiell unteilbar sei. So werde dem Herrscher ermöglicht, seinen Willen auch gegen Widerstand seiner Untertanen durchsetzen zu können. Über dessen souveränen Herrschaft stehe – so Bodins Auffassung – nur Gott und die Naturgesetze. Damit ist der König als Gesetzgeber nicht an die Einhaltung seiner eigenen Gesetze gebunden. Wenigstens hält Bodin fest, aus politischen Erwägungen sollte er sich aber dennoch daran halten. Rund 75 Jahre später spricht sich Hobbes in seinem Werk “Leviathan” für einen mit uneingeschränkter Gewalt regierenden Souverän aus, dem sich alle zu unterwerfen haben. Wie bereits bei Bodin steht auch bei Hobbes der Herrscher über dem Recht.

Es ist offensichtlich, dass dieses klassische Souveränitätskonzept von Bodin und Hobbes heute in einem modernen Staat keinen Stellenwert mehr besitzt. Eine erste Veränderung leitete die Entmachtung der Monarchen, die horizontale Gewaltenteilung und die Übertragung der Gesetzgebungskompetenz auf das Parlament ein. Nach diesem staatspolitischen Umbruch lag oftmals nicht einmal mehr das Gewaltmonopol des Staates ausschliesslich in der Hand einer einzigen Person, sondern wurde an die Entscheide von Parlamenten gebunden. Die Staatsgewalt nach aussen wurde durch die Bildung von Massenarmeen mittels allgemeiner Wehrpflicht durch die Bürger sichergestellt. Eine weitere Veränderung erfuhr das Souveränitätskonzept mit der Konstitutionalisierung und Demokratisierung politischer Herrschaft. In Bundesstaaten wurde die Staatsgewalt zusätzlich vertikal aufgeteilt. Durch die Übertragung von immer mehr Aufgaben an den Staat entwickelte sich zunehmend der demokratischen Wohlfahrtsstaat, was schliesslich zu einer weiteren Veränderung im 20. Jahrhundert führte. Dieser Veränderungsprozess ist jedoch nicht abgeschlossen: das Konzept “Responsibility to Protect“, welches Teilweise Einzug in das von den Staats- und Regierungschefs der Vereinten Nationen verabschiedete Schlussdokument des Millennium+5-Gipfels im September 2005 gefunden hatte, wird langfristig das staatliche Souveränitätsverständnis beeinflussen. Deshalb stellt Grande die These auf, dass die Souveränität der Staaten nicht am Ende, sondern im Wandel sei.

Mit der Globalisierung und der gegenseitigen Interdependenz entkoppelt sich die äussere Legitimität zunehmend von der Souveränität. Somit verfügt ein Staat nicht in jedem Fall über die moralische Berechtigung eine Entscheidung autonom zu fällen. Diese Reibungsflächen sind bei den Menschenrechten, den unterschiedlichen staatlichen Steuermodellen, der Umweltgesetzgebung usw. besonders offensichtlich. Gemäss Grande müssten deshalb nationale Normen nicht nur die Zustimmung der eigenen Bürger finden, sondern würden ausserhalb des eigenen Landes um Anerkennung ringen müssen – ein Beispiel dazu könnte der Volksentscheid gegen den Bau von Minaretten darstellen. Diese Wirkungsmacht der äusseren Legitimität sei unabhängig von der Mitgliedschaft eines Staates in internationalen oder supranationalen Organisationen. Deshalb sei ein Festklammern an ein längst überholtes Souveränitätsverständnis keine Lösung, sondern das Problem an sich. Vielmehr müssten heute Staaten ihre Souveränität durch einer Erweiterung der Handlungsinstrumente in internationalen Institutionen wahrnehmen. Gelinge dies einem Staat nicht, so sei ein Souveränitätsverlust langfristig unausweichlich. Grande nennt dies ein Souveränitätsdilemma: Verzicht auf einen Teil der formellen Souveränität (autonomes Handeln ohne Rücksicht auf andere Staaten) bedeute Erhalt oder gar Gewinn an materieller Souveränität (räumliche Reichweite und Durchsetzungsfähigkeit von Normen).

Für Franz von Däniken, ehemaliger Staatssekretär im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten hat die Schweiz paradoxerweise durch den Entscheid vom EWR bzw. der EU fern zu bleiben und den bilateralen Wege einzuschlagen an Souveränität verloren. Einen Alleingang oder die Kündigung bilateraler Verträge mit der EU kann sich die Schweiz nicht leisten, also wurde mit den bilateralen Verträgen der autonome Nachvollzug von EU-Recht in Schweizer Recht sichergestellt. Gemäss von Däniken würde die Schweiz damit permanent EU-recht übernehmen, ohne an dessen Ausarbeitung beteiligt zu sein. Dass die Schweiz mit den bilateralen Verträge ihre Souveränität schützen würde, sei eine Illusion. Um die wirtschaftliche Abhängigkeit zur EU zu verringern, versuche die Schweiz ihren Aussenhandel verstärkt mit den USA, Russland, China usw. zu diversifizieren. Insbesondere das Bestreben verstärkt mit ostasiatischen Staaten zusammenzuarbeiten, die teilweise weder unsere Werte, noch unsere Auffassung von Menschenrechten teilen, stösst von Däniken sauer auf. Der Abgesang auf die zukünftige wirtschaftliche und machtpolitische Stellung der EU und der USA im Aussenpolitischer Bericht 2009 sei zu lesen wie “sich ein Taliban in die Redaktion eingeschlichen hätte”:

Die ungebrochene Dominanz des Westens in Weltwirtschaft und Weltpolitik, die seit etwa 1800 in verschiedenen Formen andauert, dürfte aufgrund der skizzierten Entwicklungen in den nächsten Jahrzehnten ein Ende nehmen. Der Ruf nach einer neuen Weltordnung wird immer lauter. Die USA werden einiges unternehmen müssen, um neben ihrer unbestrittenen militärischen Überlegenheit ihr gegenwärtiges politisches Gewicht halten zu können. Europa steht insgesamt vor sehr grossen Herausforderungen, denn sein wirtschaftliches und demografisches Gewicht sinkt gegenüber den übrigen grossen Weltregionen, und gleichzeitig ist die Region in vielen globalen Institutionen (UNO-Sicherheitsrat, Internationaler Währungsfonds und Weltbank, G-8) überrepräsentiert. Die EU wird einiges unternehmen müssen, damit das Gewicht der durch sie repräsentierten Staaten in der Gestaltung der Weltpolitik weiterhin angemessen zur Geltung kommt. Die Schweiz als ein ureuropäisches Land bleibt aufs Engste mit dem Schicksal Europas verbunden. Diese in Geografie und Geschichte verankerte Tatsache wird auch weiterhin für unsere Aussenpolitik bestimmend bleiben. Aber die Schweiz tut gut daran, dem bewährten Prinzip der Universalität zu folgen und neben den klaren wirtschaftlichen und politischen Prioritäten in Europa neue und starke Standbeine ausserhalb des Kontinents aufzubauen und zu festigen. — Aussenpolitischer Bericht 2009, Ziffer 2.2.

Trotz dieser Passage im Aussenpolitischen Bericht 2009 anerkennt die Schweiz die ausserordentlich wichtigen Beziehungen zur EU und will sie auch zukünftig durch Abschluss neuer bilateraler Verträge festigen. Gemäss von Däniken könne es jedoch nicht sein, dass die Schweiz durch den Abschluss neuer bilateraler Verträge immer mehr EU-Recht ohne Mitbestimmung übernehme und dadurch irgendwann einmal zu einem grossen Monaco werde. Franz Blankart, ehemaliger Staatsekretär für Aussenwirtschaft nennt dies sogar eine “sektorielle Kolonialisierung” der Schweiz. Aus diesem Grund vertritt von Däniken die Auffassung, die Schweiz müsse langfristig der EU beitreten.

Im Bereich “Elektrizität” wäre ein neues bilaterales Abkommen mit der EU möglich, was “die Rolle der Schweiz als Drehscheibe im europäischen Strommarkt langfristig” festigen könnte (Quelle: Aussenpolitischer Bericht 2009, Ziffer 3.2.2.1.4). Die Wichtigkeit eines solchen bilateralen Abkommens unterstrich auch Kurt Rohrbach, Vorsitzender der Unternehmungsleitung und Leiter des Geschäftsbereichs Konzernsteuerung der BKW FMB Energie. Auch in diesem spezifischen Bereich scheint das Souveränitätsdilemma zu gelten: nur eine stärkere Integration in den europäischen Strommarkt ermögliche der Schweiz einen freien Stromverkehr mit der EU und damit gleiche Marktchancen. Ein bilaterales Abkommen gäbe der Schweiz eine Vertretung in europäischen Gremien in diesem spezifischen Bereich und so könnte die Schweiz auch bei der Weiterentwicklung der technischen Grundlagen mitbestimmen. Nebst der Stärkung der “Stromdrehscheibe Schweiz”, würde auch die Versorgungssicherheit und der Schutz gegen Sanktionen jeglicher Art (beispielsweise gegenüber Im- und Exportgebüren) verbessert werden. Durch eine gute Integration des schweizerischen Strommarktes in die EU reduziere sich die Abhängigkeit vom Ausland und Risiken seien breiter verteilt. Da nur mit einer gesicherten Versorgung souveränes Handeln überhaupt möglich ist, wird mit einem bilateralen Abkommen paradoxerweise die Souveränität der Schweiz gesichert oder gar gestärkt. Angesichts der Tatsache, dass 80% der Primärenergieträger in die Schweiz importiert werden müssen, ist die Versorgungssicherheit in diesem Bereich für die Schweiz besonders wichtig. Zusätzlich wird die Abhängigkeit zum Ausland in Zukunft eher noch zunehmen, denn bei einem realen BIP-Anstieg von 1% steigt der Stromverbrauch der Schweiz durchschnittlich um 1,8%.

Im öffentlichen Teil der Veranstaltung verbreitete Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf Zuversicht: die Schweiz sei durch ihre wirtschaftsfreundliche Politik auf zukünftige Herausforderungen gut vorbereitet. Insbesondere die grundsätzliche Offenheit der Schweiz stelle ein bedeutender Vorteil dar. Dabei beziehe sich die Offenheit nicht ausschliesslich auf die internationale Zusammenarbeit sondern betreffe die Politik allgemein. Die direkte Demokratie sei massgeblich verantwortlich, dass Schweizer Bürger in der Regel politisch besser informiert seien, als anderen Staatsbürger im Ausland. Die Schweiz besitze durch ihren föderalistischen Staatsaufbau auch eine gewisse geistige Offenheit, was sich an einer Fülle unterschiedlicher Ideen zu einer bestimmten Thematik zeige. Weiter habe die Schweiz durch ihr multikulturelles Fundament schon immer Lösungen berücksichtigt, welche sich bereits bei den benachbarten Staaten bewährt hätten. Unterstützt wurde Bundesrätin Widmer-Schlumpf durch die nachfolgenden Ausführungen von Ursula Plassnik, ehemalige österreichische Bundesministerin für auswärtige Angelegenheiten. Auch wenn sich die bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der EU bis zum jetzigen Zeitpunkt bewährt hätten, so würden sie eines niemals ermöglichen: eine aktive Mitbestimmung der Schweiz. Österreich würde einen EU-Beitritt der Schweiz begrüssen, da gemeinsame Interessen der kleineren und mittleren Staaten (KMS) so nachhaltiger in die EU eingebracht werden könnten. Sie sieht die KMS sogar als mögliche Vorreiter in der EU, weil sich KMS schneller auf neue Gegebenheiten anpassen könnten. Grad die Schweiz könnte durch ihr multikulturelles Fundament Erfahrungen im Management deren Komplexität einbringen. Die Schweiz würde bei einem EU-Beitritt nicht zerfallen, eigentlich sollte dies auch die Schweizer Geschichte mit der Integration der Kantone in einen Bundesstaat zeigen. Derzeit befinde sich die EU in einem Zustand, welcher bei Beitrittsverhandlungen der Schweiz zu Gute kommen würde. Sie wolle jedoch auch keine falschen Hoffnungen verbreiten: alle Probleme würden natürlich auch mit einem EU-Beitritt nicht gelöst werden.

So ganz beipflichten wollte Jürgen Martens, Staatsminister der Justiz und für Europa des Freistaates Sachsen Frau Plassnik nicht. Er glaubt aus der Erfahrung des Freistaat Sachsen, dass ein EU-Beitritt der Schweiz vermutlich die Handlungsfreiheit der Kantone deutlich einschränken würde. Der Freistaat Sachsen kämpfe aktiv gegen die Einengung des Handlungsspielraum durch Regelungen der EU an. Beispielsweise bedeute die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie der EU einen bedeutender Eingriff in die Angelegenheiten der Bundesländer und habe hemmende Konsequenzen für die staatliche Infrastruktur. Die Bundesländer sind jedoch nicht ganz schutzlos diesen Eingriffen ausgeliefert. Das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts besagt, dass die europäische Vereinigung nicht so verwirklicht werden darf, dass in den Mitgliedsstaaten kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt. Zusätzlich werden die regionale Selbstverwaltung durch föderalistische Element, dem Subsidiaritäts- und Verhältnismässigkeitsprinzip sowie einem besseren Rechtsschutz (Subsidiaritätsrüge) im Vertrag von Lissabon zukünftig besser geschützt. Gemäss Martens sei die Kehrseite der Medaille ein deutlich zugenommener Aufwand zur Wahrnehmung dieser Rechte auf europäischer Ebene: für die deutschen Bundesländer bedeute dies, dass sie je nach Grösse 15-35 Delegierte in Brüssel im Einsatz hätten.

Weitere Informationen

Bildquelle
Die Bilder stammen von Bruno Näpflin, Akzent Media GmbH.

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